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公共机构迎来节能降碳大考
2026-10-01
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“到2030年，公共机构单位建筑面积碳排放下降8.5%，单位建筑面积能耗下降5%，人均用水量下降3%。”
这些指标来自国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会印发的《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》（以下简称《方案》）。它们不是推荐性的要求，而是被纳入碳达峰碳中和综合评价考核的支撑性指标，每年度均需考核。
从“倡导性”到“约束性”，公共机构节能降碳正在经历一场根本性的逻辑转换。
实际上，1986年我国就已出版第一版建筑节能设计标准，而后逐步建立起公共建筑节能、农村建筑节能、节能产品等标准规范，形成系统制度体系。
一方面在于考核机制的变化。《方案》提出要准确核算碳排放强度年度下降目标任务完成情况，做好碳达峰碳中和综合评价考核相关工作。这意味着地方党委、政府的政绩考核里，多了一道“必答题”。
江苏省作为较早开展公共机构节能工作的省份，也感受到了节能降碳要求纳入考核带来的变化。“以前在推进公共机构节能降碳的过程中，部分单位缺乏长远节能意识，认为反正是财政兜底保证，节能改造投入大、见效慢，多一事不如人少一事。”江苏省机关事务管理局节能处负责人说。现在直接绑定政绩考核和预算，成了必须完成的“硬任务”。
天津大学建筑学院副教授、中国建筑节能协会建筑调适与运维专业委员会秘书长刘魁星认为，从“能耗双控”转向“碳排放双控”，影响的是目标导向。“能耗双控”管的是用了多少度电、多少吨煤；“碳排放双控”管的是排了多少吨二氧化碳。前者受市场驱动，指向能耗费用——省钱的事大家都愿意干；后者受政策驱动，指向环境责任——不降不行。
经过多年持续推进，我国公共机构节能降碳工作取得阶段性成效，但随着节能降碳工作边际效益递减，节能增效进入瓶颈期，粗放式、浅层化管理模式已难以为继。
将节能降碳纳入考核，可促使公共机构全面摸排用能现状，准确核算能耗底数及碳排放量，从而科学制定改造方案，严格管控改造质量，完善后续运维机制，推动公共机构节能降碳工作从浅层行为倡导向深层系统治理、从被动粗放应对向主动智能管理转变。
根据中国建筑节能协会和重庆大学联合发布的《中国城乡建设领域碳排放研究报告（2025）》，2024年，全国建筑业建造能耗达12.5亿吨标准煤，碳排放量达27.8亿吨，其中，公共建筑能耗和碳排放分别为5.7亿吨标准煤和10.6亿吨二氧化碳。
“我国公共建筑的特点是体量大，分布零散，包括学校、图书馆、政府机关、办公楼、商场等，建筑总的碳排放量并不算低。”刘魁星对记者说。他以火车站举例，在我国有几千个火车站，仅火车站一年的用电量就能达到百亿千瓦时量级，但显而易见的是，火车站在每个城市里的数量较少，放到整个公共建筑领域里的占比更低，由此可见，公共建筑节能降碳还有很大的空间。
中国能源研究会碳中和专业委员会主任委员江冰表示，公共机构不是一个均质概念，不同类型、不同地区的公共机构其节能降碳的方式有所不同，节能减排手段也“各有所长”。
比如党政机关单体规模不大，但点多面广、管理相对规范，重点是行为节能、管理节能和示范引领，特别适合“打包”实施托管；学校人数多、用水量大、寒暑假用能呈明显周期性，合同节水、宿舍生活热水、食堂电气化改造需求突出；医院是能耗强度最高的公共机构类型，全天候运行、空调和蒸汽负荷大、医疗设备密集，但改造受感染控制和不允许停诊的刚性约束，必须与改扩建、检修窗口统筹实施；场馆和数据中心则是间歇性大负荷的代表，系统调适和绿电消费潜力大。
在地区差异上，北方采暖地区供暖是能耗大头，清洁取暖改造、燃煤锅炉替代是主战场；夏热冬冷地区夏季制冷与冬季采暖“双高”，空调系统效率提升空间最大；华南和西部是日照资源丰富的地区，分布式光伏和绿电消纳条件得天独厚；西部一些算力枢纽城市，则要重点解决绿色数据中心的问题。
除了设施设备的节能改造有减排空间外，以往普遍存在“重改造、轻运维”的误区——能耗数据不清、设备运行不畅、浪费行为难止，这也使得公共机构节能降碳还有很大的提升空间。因此，通过搭建智慧运维管理平台，利用人工智能技术实现能耗数据实时采集、动态分析、高效预警、精准管控，将为楼宇带来更大节能减排的空间。
首先是用能单位的资金问题。江苏省机关事务管理局节能处负责人表示，公共机构节能降碳投入规模大、周期长，在当前各级财政收支“紧平衡”的状态下，仅靠财政投入难以为继。同时，老旧建筑和设备改造标准高、工程量大，钱从哪儿来，是最大的现实问题。
当前，以能源费用托管为代表的合同能源管理模式正成为开拓用能机构资金来源的方式——节能企业先垫资改造，用节约的能源费用回收成本、获取利润。以江苏省人民检察院为例，通过实施合同能源管理项目，在2022年4月至2024年2月托管期间，实现节电107.68万千瓦时，节能率达13.22%。
其次是技术问题。刘魁星表示，对一栋建筑进行节能降碳改造，需要进行节能诊断，看明白能源、环境、设备系统、运行管理这四大项具体状况如何，这并非易事。
由于不同公共机构建筑年代、用能结构差别很大，需要专家现场踏勘、凭经验诊断，改造往往需要“一栋楼一个方案”，这种模式导致一栋建筑需要较长周期的改造时间，少则3年，多则5年。江冰认为，目前公共建筑节能工作的边际效益也在递减，“好摘的果子”基本摘完，剩下的是建筑安装工程成本高、改造窗口窄的“硬骨头”。
再次，从“管能耗”到“管碳”存在能力鸿沟，碳排放统计核算和计量基础还比较薄弱。过去，公共机构的统计制度以水、电、气消耗为主，缺乏专门的碳核算标准，历史数据衔接、跨地区比较都面临标准不一致的问题。
AI和物联网有望实现快速节能诊断、数据收集研判以及“规模化改造”。过去对一栋楼进行节能诊断要进场踏勘好几天，现在带物联网传感器进场部署，AI在后台自动分析数据、诊断问题、生成方案，最短一天就可以完成。随着AI技术的不断升级，无论是能耗数据收集、设施运行调整等，都会随着其发展带来更高的节能减碳效益。
最后，整县托管破解公共机构“太散”难题。过去，节能企业在提供节能服务时，受利润驱动，会优先选择实买球股份有限公司施与改造难度小、获益高的项目。以“老破小”的建筑为例，其节能量少，改造费用高昂，节能收益小，导致企业普遍对其改造意愿不强。因此，区域性的能源合同管理模式由此产生。
江苏在全国率先启动整县（区）能源费用托管试点，2024年首批3个，2025年扩至8个，今年又新增启动24个县（市、区）开展能源合同管理。“从‘一个一个谈’到‘整县打包’，解决了过去企业‘挑肥拣瘦’的问题。”江苏省机关事务管理局节能处负责人说道。
节能降碳虽然重要，但刘魁星认为，建筑能源系统的运维管理无非三件事——安全稳定、健康舒适、节能高效，节能是第三位的，不能为了节能而牺牲安全和舒适。在他看来，公共机构节能降碳的根本逻辑，是通过运维水平的整体提升，让节能成为自然而然的结果。
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